Rodrigo Spessatto: Políticas e efetivação dos Direitos Fundamentais
Para que se possa melhor definir o que são políticas públicas, faz-se mister antes fazer uma breve digressão histórica acerca da tutela dos direitos fundamentais, uma vez que aquelas são instrumentos para a concreta efetivação destes, de modo que o seu estudo deve ser simultâneo.
Os direitos fundamentais não foram todos originados ao mesmo tempo, sendo erigidos vagarosamente durante um longo transcurso de uma evolução histórico-social, revelando-se um resultado das conquistas políticas e sociais dos indivíduos, de modo que foram paulatina e gradativamente introduzidos nos textos constitucionais. À vista disso, considerando a sua gênese em determinado momento histórico, os direitos fundamentais são classificados em gerações ou dimensões.
Os de 1ª dimensão são consequência das revoluções liberais burguesas ocorridas no final do século 18, notadamente as insurgências francesa e americana, influenciadas por ideais iluministas, racionalistas e individualistas de grandes pensadores e filósofos da época. A burguesia crescente de um capitalismo mercantil, irresignada com os injustificados desmandos e privilégios da monarquia absolutista e da nobreza que a cercava, passou a questionar o sistema até então adotado, cujas regras conferiam ao rei poderes ilimitados e absolutos, sob a justificativa de que seria o representante de deus na terra.
Conforme ensina Daniel Sarmento, os “direitos fundamentais acabaram concebidos como limites para a atuação dos governantes, em prol da liberdade dos governados”, uma vez que “demarcavam um campo no qual era vedada a interferência estatal, estabelecendo, dessa forma, uma rígida fronteira entre o espaço da sociedade civil e do Estado, entre a esfera privada e a pública, entre o jardim e a praça”, sendo que “nesta dicotomia público/privado, a supremacia recaía sobre o segundo elemento do par, o que decorria da afirmação da superioridade do indivíduo sobre o grupo e sobre o Estado”. (SARMENTO, 2006).
Ademais, segundo Nathália Masson, os “direitos de primeira geração são os responsáveis por inaugurar, no final do século XVIII e início do século XIX, o constitucionalismo ocidental”, importando na “consagração de direitos civis e políticos clássicos, essencialmente ligados ao valor liberdade”, cujos desdobramentos também reconheceram “o direito à vida, o direito à liberdade religiosa — também de crença, de locomoção, de reunião, de associação — o direito à propriedade, à participação política, à inviolabilidade de domicílio e segredo de correspondência”. (MASSON, 2015).
Destarte, os direitos fundamentais de primeira dimensão são aqueles oponíveis ao Estado, também considerados direitos de resistência ou liberdades negativas, que demonstram a nítida separação entre o Estado e a sociedade, de modo que exigem do ente estatal uma abstenção e não uma prestação, possuindo assim um caráter negativo, cujo titular é o indivíduo.
Para o jurista Paulo Bonavides, os “direitos fundamentais de primeira dimensão representam exatamente os direitos civis e políticos, que correspondem à fase inicial do constitucionalismo ocidental” e que, contudo, “continuam a integrar os catálogos das Constituições atuais (apesar de contar com alguma variação de conteúdo), o que demonstra a cumulatividade das dimensões”. (BONAVIDES, 1993).
Por sua vez, os direitos fundamentais de 2ª dimensão surgiram posteriormente, entre o final do século 19 e início do século 20, no contexto da revolução industrial, a fim de tutelar direitos sociais que não estavam sendo adequadamente efetivados, notadamente para que fosse observado o Princípio da Igualdade, ainda que em sua conotação apenas formal.
Citando novamente Bonavides, pode-se dizer que a segunda dimensão reflete “os direitos sociais, culturais e econômicos, bem como os direitos coletivos ou de coletividades”, que foram “introduzidos no constitucionalismo das distintas formas de Estado social, depois que germinaram por obra da ideologia e da reflexão antiliberal deste século”, de modo que “nasceram abraçados ao princípio da igualdade, do qual não se podem separar, pois fazê-lo equivaleria a desmembrá-los da razão de ser que os ampara e estimula”. (BONAVIDES, 1993)
Dessa forma, enquanto que a 1ª dimensão dos direitos fundamentais tem por finalidade a tutela das liberdades negativas, surgindo quando da formação do Estado de Direito, os de 2ª dimensão foram erigidos a fim de compelir o Estado a atuar na concretização de prestações positivas, para que fossem resguardados direitos sociais inerentes ao indivíduo, no contexto do nascimento do Estado Social de Direito.
Masson explica que o “surgimento dessa segunda dimensão de direitos é decorrência do crescimento demográfico, da forte industrialização da sociedade e, especialmente, do agravamento das disparidades sociais que marcaram a virada do século XIX para o século XX”, exigindo do “Estado uma atuação positiva, um fazer (daí a identificação desses direitos enquanto liberdades positivas), o que significa que sua realização depende da implementação de políticas públicas estatais”, bem como do “cumprimento de certas prestações sociais por parte do Estado, tais como: saúde, educação, trabalho, habitação, previdência e assistência social”. (MASSON, 2015).
Percebe-se, assim, que as políticas públicas são a direta consequência da atuação de um Estado de Bem-Estar Social, efetivando direitos fundamentais por meio da concretização de prestações positivas em benefício dos indivíduos. Noutros termos, não há como dissociar os direitos fundamentais de 2ª dimensão abstratamente tutelados no texto constitucional, de sua posterior efetivação, seja mediante a implementação de políticas públicas pelo Estado, seja por meio da realização de programas sociais e ações afirmativas.
Insta consignar, a título de informação, que durante o século 20, mormente após a Segunda Guerra Mundial, exsurgem os denominados direitos fundamentais de terceira dimensão, também conhecidos como direitos ou interesses transindividuais, que se dividem em difusos, coletivos e individuais homogêneos.
No que concerne aos direitos fundamentais de terceira dimensão, Masson relata que o reconhecimento da “cruel realidade de que o mundo está partido, de maneira abissal, entre nações desenvolvidas e nações subdesenvolvidas foi elemento determinante para o desenrolar, no final do século XX, de uma nova geração de direitos fundamentais”, consubstanciados nos “direitos de fraternidade ou solidariedade“, dentre os quais citam-se os “direitos ao desenvolvimento, ao progresso, ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, à autodeterminação dos povos, à propriedade sobre o patrimônio comum da humanidade, à qualidade de vida, os direitos do consumidor e da infância e juventude”. (MASSON, 2015).
Vale ressaltar que as constituições de todos os países democráticos trazem em seu bojo, de forma exaustiva, inúmeros direitos fundamentais, que constituem patrimônio jurídico inalienável do ser humano. Com relação ao Brasil não seria diferente, cuja Constituição preceitua analiticamente os mais variados direitos fundamentais (individuais e transindividuais), que devem obrigatoriamente ser tutelados e efetivados por meio da implementação das correlatas políticas públicas.
Consoante a doutrina de Rogério Luiz Nery da Silva, no “Brasil, figuram direitos fundamentais individuais (civis e políticos), coletivos (econômico, sociais e culturais) e difusos (os mais diversos), previstos expressa ou implicitamente”, todos possuindo “perfis estruturais e funcionais de fundamentalidade, reclamando efetividade máxima”, sendo que seriam “alguns — inarredáveis — de forma incondicionada; outros — menos sensíveis — dentro das possibilidades fáticas razoáveis, segundo a noção de mínimo existencial”. (SILVA, 2017).
Desse modo, para se dar a máxima efetividade aos direitos fundamentais, precisam ser necessariamente implementadas as respectivas políticas públicas, definidas como sendo o programa de ação governamental do qual se extrai a atuação do Estado na elaboração de metas, definição de prioridades, levantamento do orçamento e meios de execução para a consecução dos compromissos constitucionais, que se exterioriza mediante arranjos institucionais. (NUNES, 2020).
Os direitos fundamentais, dependentes da implementação de políticas públicas para sua efetivação, devem ser tratados com relevância e prioridade, em especial diante de sua característica de inalienabilidade. Não obstante, revela-se necessário ponderar que, em se tratando de administração pública, a realização de despesa deve estar em consonância com a “noção econômica de escassez”, ou seja, é preciso saber dosar o “para o quê”, “quando” e “como” serão tomadas as decisões administrativas, uma vez que a sua inobservância, ainda que temporária, poderá acarretar ineficiência ou prejuízo a outras demandas da sociedade. (SILVA, 2012).
O Estado, ao efetivar as políticas públicas, atua como garantidor e realizador das prerrogativas sociais, utilizando-se de programas e ações governamentais para atender a necessidades coletivas. No entanto, não há como o Poder Público ignorar o custo financeiro e operacional em sua execução, mormente considerando os entraves burocráticos ante a submissão às leis orçamentárias e, precipuamente, diante das limitações financeiras ligadas à indisponibilidade do Erário.
Referências bibliográficas
BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. São Paulo: Malheiros, 1993.
MASSON, Nathália. Manual de Direito Constitucional. 3ª Ed., rev., ampl. e atual., Salvador: Editora JusPodivm, 2015, p. 191-192.
NUNES, Andréia R. Schneider. Políticas Públicas. Enciclopédia Jurídica da PUCSP, 2020. Disponível em: https://enciclopediajuridica.pucsp.br/verbete/376/edicao-1/politicas-publicas. Acesso em: 29 jan. 2023.
SARMENTO, Daniel. Direitos Fundamentais e Relações Privadas. 2ª Ed, Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2006, p. 12-13.
SILVA, Rogério Luiz Nery da. Políticas Públicas e Educação: o Equilíbrio entre a Discricionariedade e a Vinculatividade Administrativa. Revista de Direitos Sociais e Políticas Públicas, v. 3, nº 2, 2017. p. 105-121.
SILVA, Rogério Luiz Nery da. Políticas Públicas e Administração Democrática. Sequência, nº 64, 2012, p. 57-84.