Estado tem dever de transformar áreas de conservação em realidade
As unidades de conservação são uma das mais antigas ferramentas de preservação do meio ambiente utilizadas em todo o mundo. Elas constituem espaços territoriais objetivamente delimitados, com atributos ambientais relevantes, que são formalmente reconhecidos por ato do Poder Público e submetidos a um especial regime jurídico de proteção e gestão, com objetivos conservacionistas.
Em âmbito internacional, a criação do Parque Nacional de Yellowstone, nos Estados Unidos da América, em março de 1872, marca o nascimento do conceito de unidades de conservação modernas[1]. Em nosso país, o Parque Nacional de Itatiaia, criado em 14 de junho de 1937, é o embrião das ações de instituição de espaços territoriais protegidos no Brasil.
A Constituição Federal vigente, após reconhecer o direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e o dever de preservá-lo, estabeleceu como uma das obrigações do Poder Público para efetivação de tais mandamentos: “definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção” (art. 225, § 1º. III).
Posteriormente, a Lei nº 9.985/2000 regulamentou tal dispositivo constitucional e instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC), que compreende as unidades criadas em nível federal, estadual e municipal, que foram distribuídas nos grupos de proteção integral (cujo objetivo é preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais) e de uso sustentável (cujo objetivo é compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais).
De acordo com dados de julho de 2018 do Cadastro Nacional de Unidades de Conservação[2], o Brasil possui, no grupo de proteção integral, 98 Estações Ecológicas, 50 Monumentos Naturais, 425 Parques, 62 Refúgios da Vida Silvestre e 63 Reservas Biológicas, totalizando 663.716 km2 de áreas protegidas. Já no grupo de uso sustentável contamos com 106 Florestas, 94 Reservas Extrativistas, 39 Reservas de Desenvolvimento Sustentável, 326 Áreas de Proteção Ambiental e 888 Reservas Particulares do Patrimônio Natural, totalizando 1.881.201 km2.
Os números são bastante expressivos e podem induzir à equivocada conclusão de que o país tutela de forma adequada suas unidades de conservação, espaços essenciais para a efetiva preservação do meio ambiente em suas diversas dimensões.
Contudo, a realidade é bastante diversa, pois a simples criação, formal, de unidades de conservação, por si só não implica em conservação dos atributos que justificaram a proteção, o que pressupõea adoção de ações concretas de planejamento, implantação de infraestrutura, regularização fundiária, além de adequadas e contínuas medidas de gestão.
Com efeito, simples atos administrativos formalmente plasmados no papel não mudam a realidade ambiental para melhor.
Como assevera Douglas de Souza Pimentel sobre os chamados, popularmente,“Parques de Papel”[3]:
Existe mais vontade política para criar parques do que para geri-los. O que se tem observado é que o processo de implantação efetiva, que envolveria as consequentes responsabilidades política, legal e financeira na sua conservação e manejo, não avança, criando os chamados parques de papel, ficções jurídicas que não têm implantação na realidade social na qual estão inseridas. Ou, como definem Terborgh e Van Schaik, parques virtuais, cuja implementação limita-se a linhas em mapas oficiais.
A experiência de quem lida com o assunto revela que a regra das unidades de conservação no país, infelizmente, é o abandono. Áreas públicas invadidas por posseiros e criadores clandestinos de gado ou garimpeiros; áreas privadas há anos sem desapropriação e justa indenização, gerando conflitos sociais; ausência de plano de manejo e definição de zona de amortecimento; inexistência de infraestrutura de visitação, demarcação, sinalização e de equipamentos de prevenção e combate a incêndio; número insuficiente ou inexistente de técnicos e funcionários para gestão e vigilância; vedação do acesso ao público ou acesso permitido sem controle; falta de integração das ações protetivas com as comunidades do entorno e ações administrativas paralelas e desencontradas com áreas afins, como a promoção do turismo sustentável e a inclusão social, são alguns dos muitos problemas que afligem os que labutam com a temática.Diante da omissão do Poder Público em efetivar, na prática, a implantação de unidades de conservação por ele mesmo criadas, caberia a propositura de ações judiciais, a exemplo da ação popular e da ação civil pública, para compeli-lo ao cumprimento de tal dever ? Ou a adoção de tais medidas repousaria em critérios de discricionariedade administrativa insindicáveis pelo Poder Judiciário?
Vejamos.
Luiz Guilherme Marinoni, a propósito das normas que exigem controle ou fiscalização da Administração Pública, leciona com precisão:
Quando o Poder Público editou a norma de proteção, mas é necessário o controle ou a fiscalização estatal, é claro que o dever do Estado não pára na realização da norma. Com efeito, ao lado de uma norma de proteção, pode ser necessária a atuação concreta da Administração Pública. Nesse caso, havendo omissão da Administração, a ação deverá ser proposta contra o Estado, pois aí o ilícito omisso é estatal.[4]